“入世”给中国电信服务业带来挑战，应当突破加大行政管制的传统思路，针对电信服务业的近况，参照世贸组织《基础电信协议》，坚持扩大角逐的政府管制取向，寻求放松管制与改变管制相结合的法律对策。
关键字：电信服务业 世贸组织 结构性缺点 政府管制


电信服务业是中国最早实行政府管制体制初步改革的基础设施产业，它为中国政府管制理论的研究提供了很多实证资料。同时，中国电信服务业政府管制体制的改革实践对其他基础设施产业的改革具备积极的推进用途和示范意义。面对“入世”的挑战，纵览中国电信服务业的进步近况，尤其是电信市场因政府管制行为不当而存在的紧急结构性缺点，让人担心。为此，大家应当探索中国电信服务业政府管制行为与世贸组织《基础电信协议》的差距，遵循市场经济的客观规律，研究缩小和弥补这种差距的对策，为中国电信服务业的体制改革和立法健全提供建议，并为健全其他基础设施产业的政府管制提供借鉴。
1、中国电信服务业及其管制立法的近况
自80年代以来，中国电信服务业经过放松价格管制、打破独家垄断和管制机构改革并产业重组为内容的三阶段改革，突破了原来政企合1、行政性独家垄断的体制框架，初步形成了各类业务在基础互联网层次上的数家角逐格局。在固网电信市场，中国电信集团和中国联通两家公司拥有、建设自有些互联网并角逐经营国际国内长途和市话业务；在移动通信市场，中国移动通信集团和中国联通两家公司拥有、建设移动通信互联网并拓展角逐性经营；在国内卫星转发器出租市场，中国通信广播卫星公司、中国东方通信有限责任公司、鑫诺卫星通信公司三家拓展角逐性经营；在无线讯呼互联网市场，跨省联网无线讯呼公司23家，双向讯呼经营公司6家；在数据和网络传输市场，中国电信集团、中国移动通信集团、中国联通和中国网通，依托各自的基础互联网资源拓展角逐性经营；在国内桢中继电信业务市场，吉通公司和中元金融数据公司拓展角逐性经营。
尽管这样，中国电信服务业市场业已形成的数网角逐体制还只不过一个开端。由于在中国现在任何基础电信服务市场，政府颁发经营许可证数目的多寡与市场角逐局面能否形成并没势必的联系。比如1994年国务院决定组建中国联通，就已经放发了经营固线通信网和移动通信网的第二块牌照，但到1998年底中国联通实质仅仅在移动通信市场上成为现实的竞争优势量，而且也只占有全国移动通信市场份额的5%。假如增发经营许可证就等于形成角逐性市场，中国也不需要在1999-2000年间第三大动干戈，分拆原中国电信了。因此，在各类基础电信服务市场上拓展数家角逐，虽然相对于禁止角逐的体制是一个巨大进步，但仅仅提供了达成全方位市场角逐体制的可能性。
电信服务业改革的艰难起步还与中国“入世”的历史抉择不期而遇，呈现交叉互动之势。“入世”是中国进一步参与经济全球化的策略选择，与改革开放的总体目的一致，标志着中国对外开放进入新的阶段，“开放”成为该阶段社会主义市场经济的主旋律。
90年代以来经济全球化不同于以往历次经济国际化的一个最大特征，是它随着着全球范围内的经济市场化和放松管制，市场化改革与经济开放成为推进经济全球化迅猛进步的要紧驱动力。从这一层面理解，“入世”与电信服务业改革将是双向互动的关系：一方面，“入世”将为改革带来新的机会与动力；其次，深化改革势必为中国更好地参与WTO多边贸易体制活动和在经济全球化过程中趋利避害创造有利条件。但“入世”将给中国电信服务业带来的巨大挑战也是不容置疑的。
1997年2月达成的《基础电信服务协议》，是在世贸组织《服务贸易总协定》范围内首次由各参加方对基础电信服务业作出的具备法律约束力的承诺，内容涉及电信服务业务的每个范围。各参加方依据本国法律政策和电信进步情况，承诺允许外资进入本国电信服务市场和给予国民待遇并可列明相应的准入条件、需要和限制。
GATS电信服务贸易规则框架由四部分构成①：（1）《服务贸易总协定》框架协议，规定了各成员在所有服务贸易部门（包含电信服务）中应承担的一般义务和具体承诺的义务；（2）乌拉圭回合谈判达成的GATS电信附件，规定了各成员在电信服务贸易方面应承担的基础义务；（3）55个成员1997年达成的基础电信服务协议，即《GATS第四议定书》，规定了这类成员在基础电信服务市场开放中的具体承诺，与政府应遵守的电信服务管理原则；（4）58个成员达成的关于增值电信业务近况约束的具体承诺，已列入GATS国家具体承诺表。
中国“入世”后，上述规则应成为政府、行业协会在电信服务贸易管理方面的准则。依据这类规则，中国应承担以下义务②：（1）需要履行GATS电信附件规定的基本义务，允许外国服务提供者进入和用中国公共电信网及其服务，不能在安装服务、设施配备、收费等方面违反国民待遇和最惠国待遇原则。（2）需要履行与主要WT0成员达成的关于电信业市场准入、国民待遇等方面具体承诺，遵守《GATS第四议定书》中规定的电信业管理的指导原则。主要包含：预防交叉补贴、不正当地获得和用其他电信经营者信息等不正当角逐行为；以透明的非歧视的条件保证外国电信经营者进入本国公共电信网，与其他电信经营者互联；达成透明的非歧视的常见服务；公开许可证的授与标准和拒绝理由；管理当局独立，保证与任何电信经营者离别；根据透明的非歧视的原则合理分配电信号码、无线电频率、频段等稀缺资源；公开国际会计结算费率。作为履行上述义务的需要，中国原有些电信垄断经营者借助占有公共电信网的优势阻止其他经营者进入或与之互联的做法将很难保持。（3）需要在电信范围承担《服务贸易总协定》规定的一般义务，主如果最惠国待遇和透明度需要。依据MFN 需要，中国应立即无条件地将它在基础电信国家承诺表中作出的具体承诺，非歧视地适用于所有其他成员，应给予每一成员的服务及服务提供者高于具体承诺表所规定标准的待遇。并且在未作出具体承诺的电信范围，中国也需要给予另一成员的服务和服务提供者高于给予其他国家类似的服务和服务提供者的待遇。中国还需要符合GATS及电信附件规定的透明度需要，公布影响外国电信服务提供者进入国内市场、进入和用中国公共电信网及其服务的法规、标准和行政手段。
而中国电信服务业市场与世贸组织开放市场的上述需要非常难吻合，其症结在于转型期形成的电信服务业市场存在着很多结构性缺点，主要表现为：
1、在中国电信服务市场上虽然存在原中国电信和“联通”两家角逐者，但远未形成“双寡头垄断角逐”的格局。“双寡头垄断角逐”，指的是同一个电信市场上存在两个各自拥有独立基础互联网的营运商并相互角逐的模式。一般而言，第二家营运商占市场份额20%以上，才能称之为“双寡头”。③像1994-1998年间中国电信占全国市场份额99%以上、“联通”占1%不到的格局④，还称不上“双寡头垄断角逐”。尽管电信业经过1999-2000年又一波改革、尤其是分拆原中国电信和扶持“联通”之后，电信市场上两个营运商之间实力天壤之别的局面有所改变，但要达到发达国家和相当一批进步中国家已经超越的“双寡头垄断角逐”标准，还有相当一段路程要走。
2、现在中国电信服务业主如果替代性商品（服务）之间的角逐，而不是同质商品（服务）之间的角逐。一般而言，异质商品（服务）之间不可以做到百分之百互相替代，而且有的异质商品（服务）之间还互相依靠，如讯呼和IP对固定和移动通信的依靠，因而其角逐程度低于同质商品（服务）之间的角逐。正由于如此，各国电信改革的最佳选择政策目的是在所有技术上可能的范围形成同质商品（服务）的角逐，仅在技术上一时很难拓展同质角逐的范围，才以异质替代角逐作为向同质角逐进步的过渡。但，现在中国电信市场上同质角逐的范围还远远小于技术上可能的空间。最突出的是固定通信，虽然政策已经允许“联通”建设、经营固定通信业务，但如上所述，“联通”因为非技术原因导致的地位和实力微弱，现在在固定通信业务上还不具备足够的角逐能力。
3、电信买家的选择权利向大都市倾斜。现在移动通信的市场消费能力集中在大都市，而中小城市、小城镇和农村区域主要还是靠传统固定通信。这是中国经济进步不平衡在电信市场上的表现，短期内不可能根本改变。因此，以移动通信市场为中心的数网角逐体制，与由此带来的买家选择度增加、价格降低、服务水平提升等效益，主要或第一由大都市的居民和企业推荐。
1999-2000年电信业又一波改革之后，在中小城市、小城镇和农村区域，固定通信市场仍基本没同质商品（服务）角逐对手，异质替代角逐也非常薄弱。于是，国内各区域之间电信服务水平的差距，将会因电信市场数网角逐体制分布失衡而加强。
4、现在中国电信服务业改革的范围局限于原邮电部门管辖的“公网市场”，而没包含全部电信资源。计划经济年代“重复建设”所遗留的部门通信专网资源十分可观，已提供了拓展数网角逐的物质条件。但各部门通信专网仍处在互不联通、分割管理的状况，使数网角逐缺少体制条件。除此之外，广电宽带互联网和部门专网资源也是中小城市、小城镇和农村区域在固定通信市场上较快形成同质商品（服务）角逐的有利条件，但，到今天为止电信业体制改革并没对全部电信互联网资源作通盘考虑，导致了通信资源的闲置浪费。
5、中国电信服务业现有体制框架是不同国家改革模式的拼凑。
1994年成立“联通”，是以英国1981年电信改革为范文，即由政府组建第二家综合电信营运商，率先形成“双寡头垄断角逐”，然后逐步向市场增发各类电信牌照，从而转向全方位角逐体制。①1999-2000年分拆原中国电信，则是参考美国1982年分拆贝尔系统的经验。美国当时是运用《反托拉斯法》将电信运营商分拆为长话公司和市话公司，禁止混业经营。②但，在按分业经营原则拆分原中国电信的同时，仍允许“联通”混业经营，为其以后获得垄断优势创造了条件。这表明国内现行电信体制框架缺少内在一致性，并给将来电信市场管制带来复杂的影响。
6、现在中国各电信服务企业在市场开放程度、公司化重组力度、国际合作与角逐实力、人力资本结构与营运管理水平等微观方面差距甚大。以率先在境外上市的中国移动通信为例，其公司化重组力度尽管在国内电信企业中数一数二，但因为使用所谓“剥离优质资产上市”的“红筹模式”，展示给投资人的“上市公司”与真的拥有控制权的母公司之间的体制差别仍非常大。而整体上，中国电信服务市场仍以传统国有企业经营管理模式为主导，且中小城市、小城镇和农村区域的电信服务市场中官商一体、行政垄断、设租寻租的陈规陋习尤为紧急。上述格局即便在中国“入世”后也不可以非常快改观。由于根据中国与美国及欧盟达成的协议，外国电信运营商将沿着“北京上海广州——其他14个省会都市——全国”的梯度逐步进入中国电信服务市场，且在2005年和2006年前分别不可以进入北京、上海、广州和其他14个大都市以外的中国移动通信和固定电话市场③。因此，现在被电信服务市场红火景气掩盖着的微观结构的脆弱与失衡，势必成为中国电信服务业将来进步的紧急制约。
中国电信服务市场体制的上述结构性缺点，还与电信服务业务增长的不平衡交织在一块。现在中国电信和网络用户的绝对数已居世界前列，至2000年6月30日止，全国固话用户1.28亿户，移动用户6000万户，网络用户1690万户，分别为世界第二大固话网、第三大移动网和第三大网络。④但，中国实质完成的年度通信流量与电信互联网现有规模还不成比率。依据国际电信网盟2000年公布的资料，1998年中国每部电话平均每月拨打国际长途1.63分钟，不到当年世界平均水平的1/5。⑤1999年中国国内长途通话累计达194亿次和585亿分钟，以同年全国电话用户数计算，每位电话用户每月平均用国内长途10.5次和31.8分钟。⑥加上国际长途，估计1999年全国平均每位电话用户每月长途通话时间低于35分钟，据此判断，中国电信服务业的财务情况不容乐观。由于在注入巨额投资之后，较低的通信流量势必致使较高的单位通信本钱。其结果，电信服务消费的实质成本不会由于舆论或行政的重压而真的大幅度降低；而居高难下的通信成本反过来又将抑制通信业务流量的进一步增长。中国连续多年电信互联网规模的增长速度大大超越电信业务流量的增长，“红火”的外延式高速增长遮盖着“热装冷用”商务模式的脆弱基础，一旦互联网规模的增长速度减缓，庞大电信投资的财务脆弱性就会水落石出。至于中国人均拥有电信线路与人均通信流量方面的落后，更是一个不争的事实。
1999年中国电话主线普及率为每百人8.64线，比1998年世界平均水平低40%；其中，乡村区域固线的主线普及率只达到每百人3.93线，全国尚有21%的行政村没最基本的电信设施。①以上引1998年全国国际通话流量和1999年全国国内长途通信流量计，中国人均每月分别完成国际长途通信0.12分钟，国内长途通信4.1分钟。笔者觉得，人均电信能力和电信消费水平才是衡量一国电信业进步程度的中心指标，由于这一指标不但真的代表了电信市场本身的“厚度”，而且反映了运用现代信息技术武装整个国民经济的范围和深度。大家需要看到，虽然中国已经成为电信互联网规模方面的世界大国或强国，但从人均电信能力和电信消费水平的角度看，中国到今天还是一个相当落后的国家。因此，在继续扩大中国电信互联网总规模的同时，飞速增加电信业务流量并逐步提升人均电信消费水平，应该成为电信服务业进步的策略目的。
除此之外，在电信服务业管制立法方面，中国从80年代开始改革电信服务业管制体制，为规范电信服务市场相继颁布了一系列有关电信服务业管制的法规、规章，包含《中国电信条例》、《边境通信管理暂行规定》、《从事放开经营电信业务审批管理暂行方法》、《电信服务标准（试行）》、《电信服务标准·通信水平指标（试行）》、《电信设施进网审批管理方法》、《电信网间互联管理暂行规定》、《电信网码号资源管理暂行方法》、《对公用通信网上在用电话自动计费器加大监督管理工作的推行细节》、《各项放开经营的电信业务的界定》、《进口局用通信设施进网推行水平认证管理暂行方法》、《申办放开经营电信业务的主要程序》、《通信建设项目招标投标管理暂行规定》、《网络信息服务管理方法》等，涉及电信业务放开、电信市场管制、国际联网管理、互联网及信息安全等很多范围。这类立法在促进市场角逐、规制管制者行为、保护用户利益等方面发挥了积极推动作用，为电信服务业的初步改革提供了法律保障。但这一阶段立法的局限性也十分明显，具体表现为：（1）体系不完整。以电信管制法体系的完备程度来衡量，中国电信服务业管制立法仍处于起步阶段，缺少健全的立法体系和明确的立法目的，带有明显“头痛医头、脚痛医脚”的特点，上文所述“中国电信服务业现有体制框架是不同国家改革模式的拼凑”，即是适证。（2）效力等级低。现在电信服务业立法的主要形式是效力等级较低的部门规章、地方规章，极少行政法规，迄今还没一部由国家立法机关拟定的电信管制基本法——《电信法》。（3）部门立法。现行法规、规章都是由原邮电部或信息产业部系统拟定，且立法程序封闭，与其拟定内部工作流程相差无几。因为部门立法受部门利益所左右，同时缺少公开听证程序给管制相对人以充分表达建议的机会，非常难保证所拟定法规、规章的公正性和中立性。
在上述立法文件中值得一提的是，2000年9月20日国务院第三十一次常务会议审议并通过了《中国电信条例》（以下简称《条例》）。《条例》于2000年9月25日以国务院第291号令公布推行，成为国内第一部有关电信业的综合性行政法规。虽然信息产业部官员盛赞《条例》的正式颁布是中国电信业具备历史意义的里程碑，标志着电信业的改革与进步进入了一个新的历史阶段，②且《条例》在改革管制规范方面确实获得了明显的突破，但仔细审读不难发现，在规制管制者等重点问题上《条例》仍存在明显不足。比如价格听证的程序尚不明确，特许经营权和稀缺电信资源用权的拍卖程序也未提及，关于管制机构及其官员行政违法行为认定和处罚方面的规定过于简单和笼统等。假如考虑到信息产业部及其下属的地方各电信管理机构的领导和行政职员大都源自原邮电部和中国电信，而新中国电信和中国移动等“嫡系部队”的“老板”们又源自原邮电部和信息产业部的现实，这类行政程序上的不足，就大概致使其他被叫做“电信专网”的基础电信设施运营商③与各类电信增值业务④的提供商们，在获得经营许可和网间互联权利时处于相对不利的地位；同时垄断性电信服务价格和互联网元素租用费的确定还可能继续保持现在的“暗箱操作”机制。
面对“入世”的挑战，立足于中国电信服务业及其管制立法的近况，大家不可以奢求带有明显结构性缺点的电信市场体制会自动升级为全方位、充分角逐的市场体制。为克服中国电信服务业市场现存的结构性缺点和管制立法的滞后情况，需要在管制体制改革上做出符合市场角逐需要的策略选择。
2、中国电信服务业政府管制改革的策略选择
有些研究觉得，中国电信服务业政府管制改革的当务之急是强化管制，加强政府干涉的力度。⑤与此相反，笔者觉得在市场存在结构性缺点的现实条件下，参考其他国家用电器信管制改革的经验，中国电信服务业应逐步扩大市场角逐的范围和程度，相应降低政府管制，采取放松管制和改变管制相结合的改革策略。
一般觉得，“市场失灵”的存在是政府管制的依据。但，关于管制必要性的种种理论，忽视了政府的管制权力也是一种垄断力量的事实。对经济垄断施加行政垄断，未必可以扩大角逐度。假如政府管制不可以够自觉地时刻代表“社会利益”，那样，哪个来管制“管制者”，怎么样降低管制过程中的“设租和寻租”行为？假如不幸形成斯蒂格勒所说的管制者成为被管制垄断商的“俘虏”①，买家和潜在角逐者怎么样寻求救济？假如技术和经济条件的变化已经瓦解了“自然垄断”的基础，而管制的既得利益者仍然保持过时的管制体系，使管制本身成为市场角逐的障碍时，又该怎么样？更值得注意的是，管制行为很大概“上瘾”，以致“对一项不当管制的解决方法一般就是增加更多的管制”②，假如管制者陷于“日益完备的管制体系”不可以自拔，市场怎么样解除不当和过度管制的重负？因此，大家不可以停留在复述“市场失灵”理论并沉迷照搬“完备的管制体系”，需要正视政府失灵、政府非理性行为和寻租现象的很多存在，全方位注意70年代率先在学术文献中讨论、而后席卷全球的“放松管制”、“管制改革”和“无管制”的理论和实践。③
该理论的代表之一是八十年代早期在经济学界出现的“可角逐性理论”，它为自然垄断性行业的政府管制提供了新的理论依据。美国著名新福利经济学家鲍莫尔在1981年12月29日就任美国经济掌握主席的演说中，初次讲解了可角逐性市场理论（Theory of Contestable Markets）,④后又与帕恩查（Panzar）、韦利格（Willig）合著出版了《可角逐市场与产业结构理论》一书，从而使该理论系统化。⑤这一理论引起了学术界的广泛争论，对政府管制体制的改革实践影响深远。可角逐性理论觉得，产业市场中不必存在很多的企业，只须具备潜在的角逐重压，即存在一个没进出壁垒的市场结构，就能带来好的企业行为和市场绩效。其代表人物觉得，市场集中度只不过一个次要的市场结构指标，重点要看构成进出壁垒的沉淀本钱的情况。在进出无壁垒的市场条件下，潜在的进入重压可以产生好似存在现实的角逐对手的成效。即便市场中只有少数几个大企业，潜在进入重压也会迫使这类企业公平角逐，而不可能滥用垄断地位。可角逐性理论还指出，进出无市场壁垒可以同规模经济并存。如此就为政府管制提供了新的思路。为了克服因为规模经济缘由形成的自然垄断可能产生的不利影响，政府可以参考可角逐性理论的需要拟定相应的管制政策或规章，尽量地维持潜在的角逐重压，以此来约束在位企业的行为。力求达到可以在维持规模经济的同时，又较好地克服垄断弊病。⑥
笔者觉得，可角逐性市场理论对政府管制政策的影响是不可低估的。假如现实世界符合该理论的假设条件，则完全可以依赖潜在角逐的力量达成社会资源的最佳配置和经济效率的很大化，换言之，政府管制将变得多余。但在现实世界中，电信服务业内原有企业完全大概在新企业形成经营规模之前做出降价等反应，企业退出市场时也势必会产生沉淀本钱等。尽管可角逐性市场理论的假设条件与现实不同，使得政府管制仍然必要，但既要达成电信企业的规模经济又要消除电信服务业垄断经营的弊病，既要克服市场失灵的缺点又要降低政府失灵的害处，可角逐性理论还是为各国政府管制政策的拟定提供了新的要紧思路。
纵览世界各国电信服务业管制改革的实践，政府管制的重点已从直接规制企业行为——如价格管制等，转变为对市场结构的调整——减少市场壁垒和导入角逐机制，以增强企业角逐实力，在开放的国际电信服务市场中抢占先机。如美国《1996年电信法》推行以来，联邦通讯委员会（FCC）取消了电信服务业和有线电视业之间，与长途电话和地方市话之间业务相互禁入的限制，以维持电信服务业的潜在可进入性，形成潜在角逐重压。对于国际电信运营商对美国电信服务市场的渗透，也不再持排斥态度，以此对本国运营商形成更大的重压。其次，对于风起云涌的电信服务业兼并回收浪潮，FCC并不过多加以阻挠。本来根据美国反垄断的有关法律，Worldcom回收MCI、SBC和Ameritech的合并等一系列数额巨大的兼并计划，对美国电信服务业市场集中度的影响早就达到FCC应该加以干涉的程度。但在维持潜在角逐的条件下，大企业的行为既然会遭到约束，不会对美国的社会总福利导致损害，那样允许美国电信服务企业整理得愈加强大，使其更利于在国际电信服务市场中的角逐，又何乐而不为呢？至于FCC为达成促进市场角逐的政策目的，从1984年强令拆解AT＆T到1996年后批准接二连三的合并等，这类前后看上去矛盾的管制行为内在逻辑的统一性，也就显而易见了。①
除去应当借鉴世界电信服务业管制理论和实践的新进步，立足于中国现行市场经济体制脱胎于传统计划经济模式的现实，状况依靠和路径有关的办法论提示大家，中国也特别应当警惕“管制崇拜”的陷阱。原来高度政企合1、国家几乎控制全部经济资源和经济活动的“传统”，在到今天为止的改革中没、也不可能完全暂停，政府的行政权力和长官意志仍在经济日常居于主导地位，加之转型期民主和法治基础薄弱，“完备的管制体系”比较容易成为滥用行政权力的栖身之所，市场角逐非但得不到保障，反而遭到抑制。
这种问题在中国电信服务业已有体现。政企离别后的各电信公司凭着其已有些法定垄断地位损害买家利益的行为，并未因政府强化管制而加以收敛。究其缘由，并非管制多与少的问题，而是管制适合与不当的问题。就电信服务业的近况而言，对电信服务业价格、水平和市场准入等管制的必要性应当不容质疑，但需要管制与需要哪种管制才能达成管制的初衷，不可以混为一谈。在电信服务市场存在结构性缺点、有效角逐不足的条件下，只强调管制的范围和力度，将很难奏效。由于在有限和失衡的角逐体制下，不当管制不但不可以有效解决市场上原有些利益矛盾，反而非常可能形成新旧既得利益胶着的局面，致使政府管制在很多问题上左右为难、进退失据。具体表现为以下几个方面：
1、公平角逐。市场角逐的公平性体现为比赛规则的公平，它不需要起点相同，更不保证比赛结果的一致。从操作层面，需要管制者对市场角逐的公平性负责，管制者自己的独立性和对所有角逐者同等看待，是保证公平的必要首要条件。中国电信服务业的管制者刚刚从“裁判”“球员”一体的系统中离别出来，与被管制者有着千丝万缕的联系。加之现在电信运营商还是清一色的国有企业，政府身兼所有者和管制者的双重角色，而电信服务业的资产重组基本根据行政命令“划拨”。在此基础上，规则的公平性极易遭到其他利益诉求的干扰。在主要靠管制者“看得见的手”分配机会和资源的现实约束下，电信运营商对自己市场角逐实力的投资，远没对管制者寻租的回报来得高。因此，“个别谈判”导致的市场规则方面的不平衡会自我复制，演变成愈加模糊、复杂的不平衡角逐体系。
2、电信费率。欧美的经验显示，即便在“双寡头垄断角逐”的市场中，经过管制当局依据本钱定价原则决定的电信服务费率，仍然包括了过高的垄断收益。②比如，在美国移动通信市场的“双寡头垄断角逐”时期，移动通信的直接本钱每分钟约为8美分，加上扩容本钱为10-12美分，而核定的收费却为40-50美分；直到市场上进入4-5家角逐者时，由原双寡头与管制者一同控制超额收益的局面才开始改变，由于总有角逐者为争夺市场份额而降价。③中国现在的电信市场尚未达到“双寡头垄断角逐”标准，买家和舆论界指望政府加大管制就能减少电信资费，这只能是一厢情愿。与其指望加大价格管制来大幅度减少电信资费，不如以激烈的市场角逐来解决服务提供商追求“本钱最小化”的动力不足问题。
3、互联互通。有学者觉得只须管制部门坚持“互联互通、公平接入”原则，现在中国电信服务市场的角逐框架就能奠定进一步进步的规范基础，既无需确立“双寡头垄断角逐”标准，也无需继续增加多个角逐者，更无需完全开放电信市场。④但，所谓互联互通、公平接入，本身就需要以“数网并存、数网角逐”的角逐体制为首要条件。没一个大体对称的数网角逐框架，试图依靠行政管制达成“不平衡角逐”条件下的互联互通和公平接入，就会将问题转化为怎么样科学确定入网价格的水平。具备较大市场权力⑤的垄断运营商可以提出使角逐对手没办法同意的入网价格，来限制角逐者借助自己拥有些电信互联网。这种价格一样可以是“适当的”，由于其中包含了形成互联网服务能力的“全部投资”①本钱的分摊。
4、服务水平。电信服务的连续性和整体性决定了最后用户获得的通信服务水平，不但所有基础性和中间环节服务商品的水平合成，而且要辨别每一个服务环节对最后商品水平的影响很不简单。比如要辨别令客户不认可的电话语音水平到底是由电信企业的哪一处“零部件”导致的，就不是一件容易的事情②。因此，假如使用禁止行业纵向整理的管制政策，而中间服务的市场角逐又不充分，则电信服务业的服务水平管制就会成为一个很棘手的问题。美国1982年肢解AT&T并实行禁止行业纵向整理的管制政策，负面成效之一就是电信服务水平由于各专业电话提供商的投机行为而令管制者头痛，由于厂家都很难辨别的“零部件”水平，FCC作为政府管制部门就更没有办法。③因此，美国在新技术可以趋利避害之后，于1996年改革原有管制模式，通过交叉进入，鼓励全方位服务和纵向整理角逐。中国现在的电信服务市场，只有“联通”可以提供全方位服务，但它在很多范围的服务能力尚待提升，而其他运营商分业禁入。就控制电信服务水平而言，中国电信服务业现有体制将面临比独家全方位垄断、双寡头垄断角逐和有效角逐模式都更为紧急的挑战。
5、投资者预期。中国电信服务业的进步需要巨大投资，因此，维持电信服务市场对国内外投资人的吸引力，是达成电信服务业持续进步的要紧条件。除去电信服务业本身的市场潜力，政策和规范的稳定性对于投资人维持好的预期也极为要紧。经验表明，在电信服务市场基本角逐框架打造之前，部分选择性地向国内外投资人开放投资机会，总是使政府先前作出的承诺很难兑现，从而引起预期紊乱，对吸引投资产生负面成效。比如，中国电信在境外上市时，国内移动通信市场由中国电信独家垄断，而“对市场的垄断地位”正是很多红筹项目的爆款点。但伴随政府扶持“联通”和鼓励角逐的政策调整，中国电信境外投资人的所谓“搁浅本钱”就大幅上升。④因此，只有政府第一明确电信服务市场角逐框架打造的过程、阶段性目的和时间表，使投资人了解地预期市场前景，才能达成适当的风险自担。除此之外，为保护投资人的合法权益，政府管制部门应该承担“不断修订承诺”的责任，赔偿投资人搁浅本钱上升的相应损失。如新加坡和香港政府为拓展国际电信服务角逐，向提前交出独家国际电信业务经营许可权的运营商支付了巨额赔偿金。⑤
6、管制者勉励。在中国现行行政管制模式主导的电信服务市场中，虽然企业和买家分别追求收益和买家剩余最大化的目的不变，但立法者和管制者却毋须追求选票的最大化。在政企不分的状况下，政府所追求的目的与其所属的企业几乎是一致的,即功用和租金的最大化；即使政企不情愿地离别，但因为父爱情结的惯性，仍大概出现“政企同盟”，由此致使管制过程很难付诸广泛的公共谈判，最后致使分散的买家利益集团和弱小的企业利益集团长期成为管制博弈的输家。中国电信服务业无论在独家垄断时期，还是在引入角逐机制之后所表现出的产营业额效，都为管制者的勉励错位提供了生动的佐证。因为原邮电部和信息产业部明显偏袒中国电信及其分拆后的“嫡系部队”，使得有限范围内的市场角逐一直缺少正式规则，致使新进入者得不到可信的承诺，并屡遭歧视和搓揉；而广大买家和用户也被迫长期承受过高成本和低劣服务。其次，既得利益集团则极力妨碍公平角逐之市场博弈规则的打造，以至于中国电信服务业市场角逐框架的建构步履蹒跚。
对上述问题的剖析表明，真的要辩论的内容不是市场管制的存废，而是应在什么基础推行有效的管制，如何保证沿着逐步增加市场角逐的方向来调整管制模式。笔者觉得，在解除去独家垄断之后，应该通过推行放松管制和改变管制相结合的改革策略，使中国电信服务市场尽快形成最基本的、可操作的数网角逐框架，然后逐步扩大市场角逐的范围和深度。在市场角逐的基本结构确立之前，单纯依赖强化行政管制，不但不足以校正市场的结构性缺点，反而容易致使管制被歪曲、管制负担过重、甚至管制本身成为进一步打造电信服务市场角逐框架的障碍。与此形成鲜明对比的是，英国立足现有数网角逐格局，放松行政管制，从单一依赖政府专业部门管制，逐步转向降低政府专业部门监管，增加行业自我管制、买家的选择权利与其他政府部门的配套管制。尤其是英国电信管理局（OFTEL）作为电信服务业的专业管制部门，拟定计划逐年降低本部门财政预算，将年度预算从19981999年5月发表的《关于1999/2000年电信市场管理计划》。转引自：周其仁：《再论数网角逐》，《IT经理世界》2000年第3期。
② 张维迎 盛洪：《从电信业看中国的反垄断问题》，《经济研究参考》，2001年第48期。
③ 张维迎 盛洪：《从电信业看中国的反垄断问题》，《经济研究参考》，2001年第48期。
④ 王俊豪 主笔：《中国政府管制体制改革研究》，经济科学出版社1999年版，第171页。
① 王全兴 范士英 著：《企业国有资产法》，湖北科技出版社1999年版，第77页。
② 王全兴 范士英 著：《企业国有资产法》，湖北科技出版社1999年版，第78页。
③ 王俊豪 主笔：《中国政府管制体制改革研究》，经济科学出版社1999年版，第171页。
④ 王全兴 管斌：《社会中间层主体研究》，漆多俊 主编《经济法论丛》第5卷，中国方正出版社2001年版。
⑤ 《美国1996年电信法要素》，http://www.chinatelecom.com.cn/paper/cc17/tel_paper_cc17_1999-7/tel_paper_cc17_1999-7_page55.htm ，2001年5月十日下载。
⑥ 《电信市场开放后政府的管制倾向》，http://www.gddc.com.cn/yjxx/12_7/2.htm ，2001年5月15日下载。
⑦ 华阶平：《澳大利亚电信运营公司角逐方案》，《互联网与通信》2000年第2期。
① 周其仁：《再论数网角逐》，《IT经理世界》2000年第3期。
② 张希望 主编：《中国规范变迁的案例研究》（第二集），中国财政经济出版社1999年版，第181页。
③ 参见：《台湾电信法》，1987年《日本电气通讯事业法》，1987年《日本无线电波法》，1991年《澳大利亚电信法》，1996年《美国电信法》，1996年《德国电信法》，1995年《俄罗斯联邦通信法》，http://www.infolaw.com.cn/telecom/laws，2001年6月2日下载。
① 80年代末，国际经济进步与合作组织（OECD）在其“常见服务和电信资费的改革”报告中对常见服务的概念。参见：Cane,Alan 1996c：“Global telecom deal comes closer”，Financial Time，22 October 1996，p.5.
② 阚凯力：《对美国电信常见服务政策的回顾与深思》，《人民邮电》2000年9月19日。
① 王俊豪 主笔：《中国政府管制体制改革研究》，经济科学出版社1999年版，第187-188页。
② 价格体系包含当地和长途的费率结构，初装费、月租费与通话费的分布结构，高峰期与非高峰期的费率结构等。参见：S.C.利特尔 蔡尔德 著：《电信经济学原理》，人民邮电出版社1983年版，第120页。
③ 何霞：《WTO与中国电信资费管制的变化》，《通信世界》2000年第3期。
④ 比如制止运营者之间实行恶性降价角逐，遇见自然灾害等突发事件等。
⑤ 张希望 主编：《中国规范变迁的案例研究》（第二集），中国财政经济出版社1999年版，第177页。
① 《信息年代的规范之争》，http://www.unirule.org.cn/Industry/cchan404.html，2001年5月25日下载。